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创新公共教育资源配置制度:破解入园难、入园贵问题的关键

  导语:“地方教育制度创新奖”是21 世纪教育研究院为鼓励、传播和推广地方教育制度创新而创办的活动,自 2008 年以来,已成功举办三届,被称为"民间评价教育的有益尝试"。

  2014 年,“第四届地方教育制度创新奖”的评选活动启动。此活动围绕农村教育、职业教育、民办教育等重点领域,办学体制、管理体制、保障机制等关键环节,发现、总结、宣传和推广各地行之有效的改革探索和制度创新案例,促进整体性的教育制度改革。搜狐教育将和21世纪教育研究院联合主办此次活动。

  以下为专家学者对地方教育创新的研究。

  “入园难、入园贵”问题是当前我国一项重大的社会民生问题,已引发了社会的广泛关注。基于此,各级政府纷纷将大力发展幼儿园教育作为当前我国学前教育发展的主要形式。但稍加分析即发现,“入园难、入园贵”问题实质上是指普通民众进入质优价廉的幼儿园难,具体表现为:一方面,目前我国质量有保证、收费低廉的公办幼儿园少,学位紧张,难以满足民众的需求;另一方面,民办幼儿园作为我国幼儿园教育的重要组成部分,质量往往参差不齐,质量有保障的民办园普遍收费高,普通民众难以承受,而很多收费低廉的民办园则质量缺乏保证。

  基于此,如何扩大优质、普惠性的幼儿园资源,就成为各级政府探讨的主要问题。而幼儿园教育作为人、财、物等教育资源的集合体,政府如何利用行政手段对各类教育资源进行配置,则直接关系到幼儿园的发展质量、发展规模和目标定位。本文在对目前一些地方政府针对扩大幼儿园教育资源所采取的创新举措进行总结和分析的基础上,对未来仍应着重解决的关键问题和采取对策进行了简单探讨。

  一、当前发展普惠性幼儿园教育的主要创新举措

  (一)优化公共经费分配结构,完善经费投入保障机制

  为扩大优质普惠性幼儿园资源,当前我国各级政府不断加大对学前教育的公共投入,但就各地学前教育发展的现实情况看,不仅学前教育公共经费投入难以满足需求,而且公共经费分配不均的问题也比较突出,具体表现为:就公共经费来源看,现有学前教育公共经费筹措渠道有限,乡镇(街道)承担了学前教育日常经费来源的主要部分,而实际上我国乡镇(街道)财力最为薄弱,由此导致幼儿园日常教育经费短缺的问题;就公共经费分配对象看,目前大多数公共经费都分配给了公办幼儿园以及城市幼儿园,农村幼儿园及民办幼儿园所能获得的公共投入非常少;就公共经费的实际用途看,中央政府及地方各级政府将有限的公共财政主要用于幼儿园改扩建等硬件建设,对教师待遇等方面的投入则很少。因此,如何从源头保障学前教育公共经费供给,并保证有限的公用经费能用在学前教育发展最为薄弱的环节,就成为各级地方政府优化公共经费分配结构所要解决的主要问题。目前各地采取的相关举措主要包括以下方面:

  首先,扩大并稳定学前教育公共经费筹措渠道,逐步实施学前教育单项列支制度。拓宽原有学前教育公共经费来源渠道,建立专门的、规范的财政投入制度,保证学前教育公共投入的充足和稳定,是近些各级地方政府完善学前教育公共经费分配结构的一个主要方式。如浙江省近些年来为促进农村学前教育有质量的普惠性发展,建立了省、市/县、乡镇共同负责的农村学前教育管理体制,基本形成了市专项补助、县政府承担人员经费与公用经费的体系,明确了各级政府在发展农村学前教育中的职责,同时推进学前教育单项列支制度并重点倾斜农村,有效推动了农村学前教育的发展。又如江苏省南京市通过实施“幼儿助学券”政策来激励系统办园、集体办园、民办园等各类幼儿园的共同发展,在“助学券”经费保障方面,则实行“政策全市统一、经费市区共担、实施区县为主”的原则,市、区县两级财政共安排资金3.4亿元保证“助学券”政策的有效实施。

  其次,重视对学前教育发展薄弱的农村地区、弱势群体儿童的投入,彰显投入制度的均衡与公平。农村地区幼儿园的发展、弱势群体儿童的教育问题,是我国学前教育发展的薄弱环节,针对这些薄弱环节加大投入公共财政投入,是保证学前教育公共投入公平的重要方式。如云南省为保证家庭经济困难幼儿、留守儿童、孤儿、残疾儿童接受普惠性学前教育,专门安排相应的补助。又如辽宁省大连市政府则对城镇现有157所公办性质幼儿园和农村102所乡镇公办中心幼儿园,按生均教育成本的50%进行补贴,补贴标准分别为每月每名幼儿365元和230元,同时市县两级政府每年预计投入补贴资金1.2亿元,对符合条件的家庭经济困难儿童则免除幼儿托保费,并向农村地区和弱势群体儿童倾斜。

  第三,基于普惠性幼儿园发展标准,给予民办园以多种层次的财政支持,引导民办幼儿园向有质量、普惠性的方向发展。如云南省昆明市对社会力量举办的,完成等级认定、接受政府定价并被确定为公益性、普惠性的幼儿园,按每生每年1000元给予补助,创建为省一级示范幼儿园,市级给予20万元(公办幼儿园10万元)一次性补助。又如福建省则一方面利用省级财政对入园幼儿人均月收费在150元(不含伙食费)以下的民办幼儿园,每人每年补贴100元,另一方面积极落实民办幼儿园税费优惠政策,对政府给予扶持的民办幼儿园,符合税法规定的给予免征企业所得税和营业税。

  (二)完善教师待遇保障制度,加强学前师资队伍建设

  目前我国幼儿园教师队伍整体质量不高、数量短缺的问题十分突出。不仅城镇幼儿园教师队伍中仍有相当比例未获得教师资格证的教师,农村幼儿园教师队伍在学历、职称和年龄结构等方面更要远远弱于城镇幼儿园教师。除此之外,幼儿教师的培养和输送不能满足学前教育发展的需要,各地普遍存在幼儿园教师短缺的问题。为此,当前各地方政府在提升普惠性学前发展质量方面,纷纷将保障幼儿园教师待遇以及扩大幼儿园教师补充途径作为重点,具体举措包括:

  首先,制定幼儿园教师编制标准,积极探索教师编制改革,从政策层面落实幼儿园教师待遇。如山东省在全国率先出台了《山东省公办幼儿园编制标准》,为幼儿园专任教师等进行核编,对教职工与幼儿的比例配备作了规定,同时考虑到要发挥实验、示范幼儿园和乡镇中心幼儿园的作用,以及山区、多民族和特殊教育幼儿园的发展需要,要求可以按不超过教职工编制总数5%至8%的标准核增附加编制;在编制核算与管理方面,要求每3到5年核定一次,核编后全面实行编制实名制,对在园幼儿数量变化较大的地区,则可在学年转换期间按规定要求和程序适时调整。又如河北省将公办幼儿园教师统一列入小学教师编制核定范围,逐步落实其编制,并在待遇方面努力使幼儿园教师向小学教师看齐,聘任制教师向公办教师看齐。